乡村道路畅通工程结算造价审计相关问题探讨

探讨项目背景 为认真贯彻落实中央和安徽省委、省政府关于全面建成小康社会的决策部署，切实改善农村地区交通条件，更好地助推精准扶贫，加快贫困地区脱贫致富步伐，省政府决定，从2016年起，用3年时间，在全省实施农村道路畅通工程。畅通工程主要分为：县乡公路畅通工程和乡村道路畅通工程，其中乡村道路畅通工程又分为：老村级道路加宽改造工程、撤并建制村路面硬化工程、贫困村内较大自然村道路硬化工程。该县村道涉及县辖区全部16个乡镇，相关审计工作从2017年7月开始陆续实施，目前已完成了9个乡镇2016年度的村道审计工作，4个乡镇正在实施中，3个乡镇暂未送审，审计中我们总结出了一些经验，也遇到了很多问题，在这里同大家一起学习探讨。

探讨重点及原因 这里我们选择重点探讨畅通工程中的乡村道路畅通工程（以下简称村道）而不是县乡公路畅通工程（以下简称县乡道），主要有以下几点考量：（1）因为相比县乡道，村道是全面建成小康社会和精准扶贫的“最后一公里”，是家家户户的门前路，使用频率无疑是最高的，村道工程实施的好坏将直接影响到广大农民的日常出行，关系到大家伙儿真真切切的幸福感；（2）县乡道部、省定额补助远大于村道，还有市级配套资金作为补充（村道没有），资金缺口由县财政兜底，反观村道在建设规模和标准上虽比不上县乡道，但其资金配套情况与工程量并不充分协调，上级补助和配套少，县财政资金压力陡增,资金缺口还需要所在乡镇和村委会筹集，社会协调工作相对就复杂的多，矛盾点也比较突出；（3）村道相对县乡道交通情况更复杂和特殊一些，建设中灵活性和随意性更大，村道审计中遇到的问题更具有代表性，相应也是投资审计工作的一大难点。

审计方式方法 我们采取了聘请社会中介机构协助审计+委托第三方专家复核+局内审核的方式。针对村道审计的特点拟定了专门的审计方案，基本方法思路是：要求每个乡镇尽量将所有村道项目按计划实施的年度打捆送审，具体工程资料则做到“一路一档”，将同一乡镇的同一年度村道工程作为一个任务包在协审库中随机抽取协审单位参与审计。要求协审单位的工程师提前熟悉工程资料，尤其是图纸、招标控制价及工程量清单、投标文件、结算书和签证资料，待资料熟悉完毕与建设单位预约好查勘工程现场的时间，在建设、监理、施工等单位共同见证下完成现场工程量的复核，对差异事项形成纸质记录并要求各方签字确认，在此基础上结合招标控制价、合同条款、签证和验收、检测报告等必要资料逐项排查结算造价，按实调整工程量，纠正高估冒算，让工程造价符合招标文件和合同，尽可能真实地反映出成本和利润关系。有些乡镇村道工程比较多，路网相对分散，工程地域跨度大，就按涉及工程标段的数量适当划分小组平行实施，每个协审小组都必须有业务骨干带队，足够数量的造价员参与，整个项目组至少有一名造价工程师和审计机关人员负责。这样就能基本保证同一个乡镇的同一年度项目都是同一个协审单位在操作，基本保持同一个审核标准和力度，而不同的乡镇或不同年度项目的协审单位又能做到不尽相同，协审单位形成的审计成果还可以进行横向比较，既方便了查勘工程现场、又保证了审计工作的完整性和连续性，还能有效化解审计机关人力物力欠缺的尴尬，进一步提升审计效率，保证审计质量。

审计发现问题及分析 村道项目的审核点同一般道路工程基本类似，如:长度、宽度、结构层厚度、边沟尺寸、挡土墙尺寸与设计不符、边沟和挡土墙等做法与清单描述不符等等，这些问题只要仔细查勘现场做好测量，认真复核工程资料都会有收获，然而，通过村道审计实践我们发现，其中存在的一些系统性结构性的问题却容易被人忽视，下面我们将这些问题分类汇总出来，希望能在共同探讨中为大家提供不一样的角度和思路，也是顺应当前投资效益审计的一种有益尝试：

一、项目资金不足问题比较突出。按畅通工程实施方案无论是老村级道路加宽改造工程、撤并建制村路面硬化工程还是贫困村内较大自然村道路硬化工程，都明确了部、省和县财政补助的资金缺口部分需要所在乡镇和村委会筹集，而将村道实施标准结合建筑市场行情来看补助资金远不能满足全部的建设投资需求，那么必然需要乡镇和村委会筹集，筹集资金无非两种渠道：乡镇财政、村委会自筹，经济实力雄厚财政状况良好的乡镇倒好说，大不了乡镇财政兜底，但是这样的乡镇毕竟在少数（截至目前该县只有一个乡镇明确承诺给予兜底），大多数乡镇早已疲于举债建设，不敢再增加自身财政压力了。村委会自筹基本就只有向村民筹集资金这一个途径了，目前来看一般标准是每户500—1000元左右，而畅通工程实施中一般由村委会自筹完善道路基层，上报交通主管部门确认后再安排财政补助资金实施面层。平均来看每个村安排的村道至少也有两公里，保守估算，每公里基层约10万元，两公里约20万元，每户筹集1000元也需要动员200户，这个工作难度可想而知。实际实施中很多乡镇和村委会往往选择不筹资，往往通过口头承诺将所有能争取到的补助资金都按标准全部拨付给施工方，让施工单位包干所有工程建设内容，包括原招标清单内不存在的工程量，如：道路基层或配套附属设施等，施工方急于获得项目，往往忽视了对项目成本和合理利润的理性评估，这就为日后的审计和最终资金给付埋下了深层次的矛盾点。其实村道实施的初衷主要就是贯通乡镇村际道路主干线，在总体上解决村民出行的“最后一公里”，但也绝不是一味追求高大上的户户通，毕竟财政资金有限，补助标准摆在那里。那么在作项目前期立项和计划时就应该对相关乡镇的原有村级路网交通状况做一个相对完善的调查分析，充分利用原有道路，切弯取直，在保证主要人口聚集区贯通和方便分散户就近出行的前提下，节约资金，统筹安排，杜绝盲目变更，私自扩大项目规模，避免招标清单和施工“两条腿走路”，任何企图通过工程既成事实来胁迫财政支付，造成资金压力的做法都是极不负责的。

二、项目申报监管环节存有漏洞。乡镇村道路网本来就复杂，有些村以前自筹建设的道路也很多，计划实施的项目大都贯穿居民聚集区，村民各家各户的支路或门前顺接有可能早已自行完成，村道申报立项之初并没有对原有村际路网进行准确的摸底。审计中我们就发现过少数村将老旧项目作为新建项目进行申报，这就有套取资金的嫌疑。其实随着技术的发展，完全可以将道路网在电子地形图上标定，形成数据库，新建项目竣工验收后及时组织人员测绘并更新数据，还可以制作道路铭牌（列明道路名称、路面种类、长度、宽度等工程概况），树立起始点桩号标志，方便群众监督。

三、部分工程勘察、设计比较粗糙。我们审计中多次发现因工程勘察设计不到位，导致设计线型与现状不能很好契合，附属配套设施不完善。造成的后果就是：按设计估算的招标工程量清单与现场不符，道路设计长度大于实际施工长度的情况比比皆是，施工结算也没有做出调整；山区道路靠山体一侧有很多位置汇水面积很大，有排水需要，图纸中却没有相应的设计，基层质量再好也难以抵挡水流的长期冲刷，基层流失，面层失去支撑形成悬空，要不了多久就破坏了。 2016年该县“6•30”特大暴雨洪灾中，16个乡镇降雨量均超500毫米，88座水库全部超汛限水位，很多道路经不住冲刷造成严重的水毁，主要原因当然在洪水，但是如果我们的道路在配套设施建设上做的很完善肯定能避免相当一部分的经济损失，从综合效益上看部分工程设计无疑是存在欠缺的。设计单位套图现象严重，有些图纸居然出现很多文字或数据性低级错误，如此不严谨的设计作风和工作态度，实在让人费解，归根结底还是在设计单位的选择上把关不严，如果严格设计招投标程序，在建立市场准入机制的同时也建立起奖惩和退出机制，相信相关单位绝不敢轻易置职业道德、行业荣誉和信誉于不顾。

四、工程招投标程序存在一定缺陷。乡村道路畅通工程招投标管理办法明确简化了200万元以下项目的招标程序，从初衷来看应该是为了方便小项目的实施落地，减少社会矛盾，但是无形中招标权利下放到了相关乡镇甚至村委会手中，失去有效监管。从已审项目来看，有的演变成：村委会自行组织邀标，为了压缩工程规模方便邀标，连贯的路段也被按不同村辖区分割成了200万元以下项目来实施，标段拆分随意，实施路段与项目计划表难以一一对应，借资质、靠关系投标现象较多，人人都想参与，施工单位技术水平和管理水平良莠不齐，隐患巨大。村道建设中社会协调问题突出，化解矛盾，加快进度无可厚非，监管也不能松懈。是否可以尝试通过招标局审核把关先行确立小额项目库，将资质完备的施工单位吸纳入库，所有小额项目都在库内抽取施工单位，鼓励施工方聘用工程沿线村民参与自身能力相称的劳务工作，这样程序简化了，施工矛盾也能减少，工程质量更有保障。

五、项目缺乏统领全局的顶层设计和政策支撑。诚然在交通主管部门的层面和行业角度，村道实施之初就有一个比较完善的规划和设计，但是跨部门、跨行业的面向全局的顶层设计略显不足。我们知道，建筑工程中材料费约占工程总造价的70%，材料上涨对工程的影响不言而喻。从2016年5月到2018年6月，畅通工程实施期间，主材价格上涨迅猛。信息价显示：砂，2016年5月至2016年12月约为60.20元/吨（不含税），中间一路上涨，2017年12月至2018年1月涨至约77.66元/吨（不含税），2018年5月至6月已上涨到了约87.38元/吨（不含税）；碎石，2016年5月至2017年2月还基本稳定在约67.96元/吨（不含税），2017年11月涨至约94.18元/吨（不含税），2018年5月至6月已上涨到了约106.80元/吨（不含税）；水泥2016年5月约为290.6元/吨（不含税），2017年3月开始一路上涨，2017年12月涨至约410元/吨（不含税），期间有间歇性小幅下降，但总体价格处于高位，截至2018年6月仍处在约392元/吨（不含税）的高价位。部分主材的实际市场涨幅甚至超过了信息价，除去市场合理调整引起的价格上涨, 还有很多系统性原因：从本县和周边来看，村道工程规模总量普遍较大，都是扎堆集中上马，进度要求高，砂、石子、水泥等主要建筑材料需求量陡增，加之严厉的环保政策，很多高污染和环境不友好企业被关停，对建材市场刺激明显，市场供需平衡被打破。囤积居奇，恶意哄抬市场价格的现象普遍存在，就该县情况来看，比如碎石，往往需要跨越几十公里从临县调运，这种成本损失和浪费十分严重。试想在以后实施类似大范围的系统工程时能不能合理布局，加强顶层设计和政策扶持：将工程分批次有序展开，减少人为因素对市场的过度刺激；多部门联动，会同物价、工商、税务和相关行业主管部门加强市场监管，严厉打击哄抬物价的违法违规行为；在本地区提前布局，针对市场供求关系及时建立起符合环保要求且具有相应资质的主材供应体系。

结束语 从审计实践来看，畅通工程作为重点实事工程，社会关注度很高，相关部门比较重视，实施中也创新引入了第三方检测和社会监督机制，只是在配套设施建设方面略显不足，整体社会反响很好，在改善乡镇整体交通状况和提升村民幸福感和获得感方面成效显著。畅通工程是一个全面铺开的系统性工程，有其系统复杂性,也算是一个新鲜事物，难免会有这样那样的不足之处，之所以在这里以吹毛求疵和鸡蛋中挑骨头的方式把发现的问题都展示出来，也是为了给后续工程建设和审计工作提供更加全面的参考，尽量多的给予多角度，多方向的思考，抛砖引玉，让投资审计不仅仅是完成财政资金监管的最后一道关，将审计职能和效益前置，以期将审计成果指导和服务于固定资产投资领域的方方面面，使财政资金能更加合理、高效地发挥应有的经济和社会效益。(潜山县审计局 桂田川)